最近西方國家及國際媒體一再關注及批判，新疆棉所涉及少數民族及其勞動權益問題。中國政府對維吾爾少數民族治理一再引發外界疑慮。2020年10月，瑞士良好棉花發展協會(BCI)宣布對所有新疆棉企無限期取消擔保認證，將新疆棉產品納進國際貿易的「黑名單」，這導致中國民眾聲討並抵制BCI及H&M等其會員品牌。
前述BCI是一個於2009年在瑞士成立的非政府組織，其初衷在於農民能學會有效用水、保護環境、減少化學物質的使用。目前BCI全球會員已將近2000家，不乏國際一流知名品牌。中國政府批判此家機構基於謠言和謊言，在2020年發表針對新疆棉花的不實聲明；宣稱「中國新疆維吾爾自治區持續存在的強迫勞動和其他侵犯人權的指控，以及在農場層面上不斷增加的強迫勞動風險，導致經營環境難以維持」，故BCI決定「立即停止在該地區的所有實地活動，包括能力建設、數據監測和報告」。
這導致中國網民在民族主義及愛國主義集體動員下，紛紛抵制H&M、耐克等BCI的會員企業，其因是這些非政府組織抵制新疆棉花，批判新疆存在「強迫勞動」的謊言。從黨國認知來說，作為境外非政府組織BCI的上述聲明，已涉及干涉其內政、詆毀社會主義政權，恐成為西方國家「和平演變」中國之利器。
瑞士良好棉花發展協會(BCI)宣布對所有新疆棉企無限期取消擔保認證，導致中國民眾聲討並抵制BCI及H&M等其會員品牌。圖/網路
一、中國政府對境外非政府組織立場呈現「雙重性」，既利用之、又規範之
2016年4月28日中國全國人大常委會通過《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱《境管法》），並於2017年1月1日生效，明文規定禁止對跨國非政府組織（International Non-Governmental Organization；INGO）進行聲稱「損害國家安全、損害國家利益、煽動分裂國家」的活動。對於中國政府公布實施此法，贊成及反對者仁智互見。
反對論以為，主要是人權維護者批評此法定義過於廣泛，違反公民集會結社及表達自由的基本權利，限縮中國境內NGO運作及活動；且非政府組織將需要受到警方的監管，並且要申報資金來源，新法律無異於強制取締非政府組織。此法之制定是基於「國家安全」思維主導下的產物；歐盟認為此法目的在於產生「寒蟬效應」禁止不同意見的發聲。美國國家安全委員會則批評「這項法律將進一步收緊中國公民社會的空間，限制美中兩國個人和團體的接觸」。
然支持者論點卻指出該法並無特別嚴格管控境外非政府組織，甚至相對於美國類似法律更為寬鬆。例如歐洲NGO工作者勞倫特·王（Laurent Wang）認為，該法並未將境外NGO列為外國代理人，未限制其利用外國資金的上限與從事活動範圍。美國制定《外國代理人登記法》（FARA）的也對前述兩項進行限制範圍，FARA對境外NGO的管制更加嚴格，美曾依據FARA規定解散巴勒斯坦解放組織在美辦公室、清查支持愛爾蘭共和軍的北愛爾蘭援助委員會。
儘管在中國境內運作的境外非政府組織涉及公益事業領域非常廣泛，包括經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等領域和濟困、救災等方面；然當涉及公益事業發展時有其遵守基本規範，此即不得危害國家統一、安全和民族團結，不得損害國家利益、社會公共利益和公民、法人以及其他組織的合法權益。尤其境外非政府組織在其境內不得從事或者資助營利性活動、政治活動，也不得非法從事或者資助宗教活動。
根據2017年1月實施《境管法》對境外非政府組織的界定、活動及限制，進行明文規定。第二條規定非政府組織定義：「本法所稱境外非政府組織，是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構等非營利、非政府的社會組織。」第三條則是活動範圍：「境外非政府組織依照本法可以在經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等領域和濟困、救災等方面開展有利於公益事業發展的活動。」
又第五條則規定活動限制：「境外非政府組織在中國境內開展活動應當遵守中國法律，不得危害中國的國家統一、安全和民族團結，不得損害中國國家利益、社會公共利益和公民、法人以及其他組織的合法權益。境外非政府組織在中國境內不得從事或者資助營利性活動、政治活動，不得非法從事或者資助宗教活動。」從上述條文規範顯示，中國政府對非政府組織運作及活動是「既利用之、又規範之」。
中國閩南師範大學向學生宣傳《管理法》。圖/閩南師範大學保衛處
二、中國政府對境外非政府組織管理策略及方式，限縮其登記數量、活動及會員發展
自改革開放以來，在中國開展境外非政府組織相關活動，在2001年中國加入WTO後達到高峰。據官方報導顯示截至2016年底，中國政府宣稱長期活動的境外非政府組織有1000個左右，再加上展開短期合作專案的組織數量，總數可能已達7000個左右。但自《境管法》於2017年1月1日起正式施行 ，截止到2021年1月14日，依法登記註冊境外非政府組織機構共有576個，進行備案的臨時活動達3254個。這個統計數據比起2016的官方數據大幅下降，幾乎將近限縮一半。如此顯見實施《境管法》，反而減少境外非政府組織登記及運作。
中國政府對境外非政府組織管理有其策略及方式。首先，嚴格規定依法登記設立代表機構。第九條：「境外非政府組織在中國境內開展活動，應當依法登記設立代表機構；未登記設立代表機構需要在中國境內開展臨時活動的，應當依法備案。境外非政府組織未登記設立代表機構、開展臨時活動未經備案的，不得在中國境內開展或者變相開展活動，不得委託、資助或者變相委託、資助中國境內任何單位和個人在中國境內開展活動。」換言之，境外非政府組織在境內展開活動，必先登記設置代表機構，未登記而辦活動則需備案。未登記及未備案，不得委託、資助境內活動，藉此切斷境內社會組織及境外非政府組織的關聯。
其次，發展會員限制。第二十八條：「境外非政府組織代表機構、開展臨時活動的境外非政府組織不得在中國境內發展會員，國務院另有規定的除外。」這樣限制規範，限制境外非政府組織在中國設置分會及吸納中國公民，避免公民與境外組織產生過多社會連結及受到境外勢力影響。這將使境外非政府組織缺乏境內公民參與網絡支持，也使境內公民的維權行動失去來自境外非政府組織的支持。
復次，活動取締或責令停止。第四十六條規定「有下列情形之一的，由設區的市級以上人民政府公安機關予以取締或者責令停止違法行為；沒收非法財物和違法所得；對直接責任人員給予警告，情節嚴重的，處十日以下拘留：（一）未經登記、備案，以境外非政府組織代表機構、境外非政府組織名義開展活動的；（二）被撤銷登記、吊銷登記證書或者註銷登記後以境外非政府組織代表機構名義開展活動的；（三）境外非政府組織臨時活動期限屆滿或者臨時活動被取締後在中國境內開展活動的；（四）境外非政府組織未登記代表機構、臨時活動未備案，委託、資助中國境內單位和個人在中國境內開展活動的。藉由上述規範限制境外非政府組織活動範圍及建立所謂「合法」活動，避免公民涉入境外活動。
再者，吊銷登記證書。第四十七條規定：「境外非政府組織、境外非政府組織代表機構有下列情形之一的，由登記管理機關吊銷登記證書或者取締臨時活動；尚不構成犯罪的，由設區的市級以上人民政府公安機關對直接責任人員處十五日以下拘留。
（一）煽動抗拒法律、法規實施的；
（二）非法獲取國家秘密的；
（三）造謠、誹謗或者發表、傳播其他有害資訊，危害國家安全或者損害國家利益的；
（四）從事或者資助政治活動，非法從事或者資助宗教活動的；
（五）有其他危害國家安全、損害國家利益或者社會公共利益情形的。境外非政府組織、境外非政府組織代表機構有分裂國家、破壞國家統一、顛覆國家政權等犯罪行為的，由登記管理機關依照前款規定處罰，對直接責任人員依法追究刑事責任。境外人員違反《境管法》規定，有關機關可以依法限期出境、遣送出境或者驅逐出境。
最後，限制設立代表機構之處罰。第四十八條：「境外非政府組織、境外非政府組織代表機構違反本法規定被撤銷登記、吊銷登記證書或者臨時活動被取締的，自被撤銷、吊銷、取締之日起五年內，不得在中國境內再設立代表機構或者開展臨時活動。未登記代表機構或者臨時活動未備案開展活動的境外非政府組織，自活動被取締之日起五年內，不得在中國境內再設立代表機構或者開展臨時活動。有本法第四十七條規定情形之一的境外非政府組織，國務院公安部門可以將其列入不受歡迎的名單，不得在中國境內再設立代表機構或者開展臨時活動。」
三、境外非政府組織在中國運作之侷限性，導致其發展空間受到限制
首先，外國非政府組織必須向公安部登記，接受警方嚴格監管。根據《境管法》第六條 ：「國務院公安部門和省級人民政府公安機關，是境外非政府組織在中國境內開展活動的登記管理機關。」、「國務院有關部門和單位、省級人民政府有關部門和單位，是境外非政府組織在中國境內開展活動的相應業務主管單位。」顯然，中國政府對境外非政府組織採取「雙重管理」，尤其是向公安部門登記，賦予警方有權檢查非政府組織的辦公室，查封辦公室、盤問職員和取消被認為威脅國家安全的活動。
如第四十一條規定： 「公安機關負責境外非政府組織代表機構的登記、年度檢查，境外非政府組織臨時活動的備案，對境外非政府組織及其代表機構的違法行為進行查處。」公安機關為履行監督管理職責，發現涉嫌違法以依法採取下列措施：
（一）約談境外非政府組織代表機構的首席代表以及其他負責人；
（二）進入境外非政府組織在中國境內的住所、活動場所進行現場檢查；
（三）詢問與被調查事件有關的單位和個人，要求其對與被調查事件有關的事項作出說明；
（四）查閱、複製與被調查事件有關的文件、資料，對可能被轉移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存；
（五）查封或者扣押涉嫌違法活動的場所、設施或者財物。
其次，尋找業務主管單位困難，且面臨監督及被監督矛盾困境。根據中國公益研究院公布《香港公益組織在中國內地開展資助和服務情況調研報告（2016）》報告顯示，大部分境外NGO負責人將尋求業務主管單位列為其繼續在中國境內開展工作的最主要障礙；而政府機構本身亦對擔任國際NGO的業務主管單位有種種顧慮，此涉及政治風險考慮。
更矛盾衝突是，境外非政府組織若是其功能及角色即是「監督」中國政府相關部門，又如何找到業務主管部門呢？這形成業務主管部門成為「被監督」對象，還是非政府組織為政府部門的「監管」對象？若NGO定位自身角色即是監督政府部門，則難以找到「主管部門」。例如大型環保NGO其工作重點即是監督環保部門，旁聽相關的聽證會，對環保報告提出建議和質疑；若主管單位即是環保部門，勢必產生究竟是環保部門或非政府組織扮演「監管」角色困境。
復次，引發民主國家關注，批判此法妨礙學術及商業活動。例如美國、加拿大、德國和日本的駐中國大使曾率先在2016年1月27日簽署聯名信，發予中國公安部長郭聲琨；歐盟駐華代表團團長史偉（Hans Dietmar Schweisgut）則在28日獨立發函。四國與歐盟接連作出此罕有舉動事前經過協調，旨在避免中國政府在各國之間採取「拉一派打一派」策略。前述兩份函件表達各方對新《反恐怖主義法》、《網絡安全法》草案和《境外非政府組織管理法》草案的關注，尤其是咸認為政府不應過度監控非政府組織，提出這可能會妨礙學術交流與商業活動，影響到各方與中國雙邊關係的「關鍵要素」。
再者，在中國境內境外非政府組織屬性過於偏重單一性經濟領域，缺乏多元性。目前在中國運作的境外非政府組織屬性，大部分能夠成功註冊的是屬於經濟領域，欠缺多元化非政府組織活動。例如各國的商會等，這並非傳統外國NGO所關注領域，非政府組織關心議題十分多元化，包括人權、農民、勞工、環保、醫療、衛生、科技、教育、文化、婦女、兒童、同志、媒體新聞等多元議題。顯然，非政府組織在中國《境外法》規範下，一般純粹商會組織較容易獲准設置代表機構。此法將在中國以外地區註冊的NGO統稱為境外NGO，而香港、澳門和台灣的NGO在中國運營，也受到《境管法》的管轄。
最後，境外非政府組織在中國境內運作規範與限制。
一、開展活動受到限制。第九條 ：「境外非政府組織在中國境內開展活動，應當依法登記設立代表機構；未登記設立代表機構需要在中國境內開展臨時活動的，應當依法備案。」、「境外非政府組織未登記設立代表機構、開展臨時活動未經備案的，不得在中國境內開展或者變相開展活動，不得委託、資助或者變相委託、資助中國境內任何單位和個人在中國境內開展活動。」這顯示境外非政府組織若無登記代表處或備案，也無法與境內非政府組織、個人合作進行活動開展。
二、資金募款受到限制。境外非政府組織其活動資金，不得在中國境內進行募款。《境管法》第二十一條 ：「境外非政府組織在中國境內活動資金包括：（一）境外合法來源的資金；（二）中國境內的銀行存款利息；（三）中國境內合法取得的其他資金。境外非政府組織在中國境內活動不得取得或者使用前款規定以外的資金。境外非政府組織及其代表機構不得在中國境內進行募捐。」上述規範指出境外非政府組織無法在中國境內進行募款。
三、境外非政府組織在中國開展活動所受監督管理。境外非政府組織在中國境內開展活動，應當接受公安機關、國家安全、外交外事、財政、金融監督管理、海關、稅務、外國專家等部門和業務主管單位的監督管理。而未經登記、備案，以境外非政府組織代表機構、境外非政府組織名義開展活動的，應受處罰。包括沒收非法財物和違法所得；對直接責任人員給予警告，情節嚴重的，處十日以下拘留。
從黨國認知來說，制定《境管法》是推進「依法治國」，也是依法引導和規範境外非政府組織在中國運作及活動等的重要舉措，境外NGO並無被允許在中國國內集資以及接受捐款、發展會員等，這將導致其發展受到限制，不易發揮其影響及「擴散效應」。確實如此，根據一項問卷調查研究顯示，中國內部 NGO 與境外 NGO 認為此法將會對其組織產生負面影響的比例，平均在 7 成以上；更有 44％境外 NGO 認為將形成「非常大」的負面影響。
同時，「美國之音」指出該法的實施將引發境外 NGO 的「大出逃」。尤其是黨國體系過度運用警察國家合法強制性暴力 ，以無限制的權力打擊非政府組織，限制其境內活動；又對其開展活動嚴格監督管理、限制資金來源等措施，等於是扼殺公民社會成熟發展。事實上，黨國對「境外非政府組織」本身即持「戒慎恐懼、利用規範」矛盾立場及選擇，故加強對非政府組織監控可謂是其「反和平演變」策略。
事實上，早從2015年中國政府通過《國家安全法》起，已先將防制境外勢力的滲透、顛覆、破壞，及介入宗教事務的活動，視為維護其國家安全的「重中之重」任務；而2017年實施《境管法》，更是加大對境外非政府組織的制約力度，削弱其在中國境內運作能量。如此制約非政府組織運作及發展的法律制度環境，其在中國境內的發展恐受此結構性環境約束，不易產生西方國家所期待的「和平演變」力量。
（本文僅代表作者意見，若有任何指教，歡迎來稿）
【六都春秋】臉書：https://goo.gl/hshqvS