自本世紀以來中國若干省份針對鄉鎮長及黨書記進行半競爭性選舉，由於1998年在四川省遂寧市中區步雲鄉實施鄉長直選引發國際及其內部熱烈討論，咸認此直選一旦形成蔓延式政治發展，將可能從村民委員會（以下簡稱村委會）直接選舉向上提升至鄉鎮長直選，再發展至縣級直接選舉。然而，隨後2001年步雲鄉直選模式被視為違憲，嘎然而止。隨後，儘管中國政府仍進行鄉鎮長選舉制度諸多變革，甚至以變革鄉鎮黨委書記制度來替代鄉鎮長直選，但其改革幅度皆小於「步雲模式」。
中國鄉鎮長選舉變革可能存在政治風險，從村民自治的實踐經驗顯示，通過農村村委會直接選舉，能夠有效減少農民維權抗爭程度與頻率，藉此穩定農村社會之政治秩序，改善國家與農民間的緊張關係。基本上，中國鄉鎮長選拔係以任命制及傳統的確認型選舉制度為核心，其體制弊端已暴露無遺，選舉制度的改革除象徵擴大政治民主化意義之外，制度創新已被視為是一種工具性手段，解決目前鄉鎮治理困境、預防基層腐敗及增強鄉鎮政府合法性。
一、鄉鎮長選舉變革涉及基層政權合法性基礎及解決亂收稅費問題
中國各地方推動鄉鎮長選舉制度變革，各有其政治經濟社會動機。例如四川省的鄉鎮積極推動競爭性選舉，在於面臨嚴重的財政赤字危機，農民以嚴厲方式批評抗議地方政府。四川省相較其他省在鄉鎮政府與民眾間的關係更為緊張，縣與鄉鎮政府的財政赤字越滾越大。尤其遂寧市新橋鄉與保石鎮推動鄉鎮長選舉制度改革，主因是爆發幹部挪用農民集資款的腐敗案件及地方官員因職務調動釀成兇殺案，農民對鄉鎮政府出現信任危機，拒絕繳交稅費，上級政府出於遏制官員腐敗及改革僵化幹部人事制度弊端之需要。
至於巴中市則因嚴重鄉鎮債務負擔，影響鄉鎮能否有效治理。另外，南部縣因農民對鄉鎮幹部的抗爭增加及為增強鄉鎮政府預算外資金用於投資的能力，試圖消除黨政幹部緊張關係之需要；而雅安市則是為促進農村地區經濟和社會發展、改善農村地區基礎設施之需要。然而，這無可避免的是導致鄉鎮選舉中出現「形式化改革現象」，公民參與無法擺脫「改革的形式化邏輯」困境，形式化的選舉影響選民主體意識的產生。
因此，地方政府進行鄉鎮競爭性選舉變革有其功利性治理目標，包括解決一系列改革問題，如加強黨領導的合法性、解決黨國與農民疏離關係、強化對政府政策理解、緩解鄉村矛盾及貪腐等問題。進一步言之，這些鄉鎮治理困境包括：
第一，鄉鎮政府欠缺合法性基礎。地方黨政組織已失去凝聚力及吸引力，無法聚集民意匯聚利益，一方面面臨人才難以適度甄補問題，同時鄉鎮官員腐敗破壞地方政府的形象和公信力。同時一再發生濫用行政權力問題，鄉鎮領導運用行政手段出現決策專斷獨行，在公共事務的管理上欠缺對行政手段的監督與制約，公眾無法有效監督政府，行政成本增加且破壞鄉鎮政府信譽。
鄉村基層選舉發揮民主訓練班作用，村級民主選舉產生「合法性下垂」現象及「倒逼效應」，村基層幹部係由民眾民主選舉產生具合法性基礎，鄉鎮級地方官員其產生則基於傳統合法性缺乏民意基礎，形成鄉與村權力結構的緊張。村級民主產生合法性上移效應形成鄉鎮組織的壓力，因此鄉鎮政府的合法性奠基於民主選舉成為一種選擇途徑。
第二，亂收農民稅費問題。中國採行分稅制導致基層政府對鄉村社會的財政依賴，由於地方政府需要達到上級政府制訂的稅費收入指標，並進行各類升級達標活動，往往造成財政上的寅吃卯糧，形成巨大債務危機與財政赤字壓力。進而衍生鄉鎮幹部對農民進行非法經濟剝奪，增加農民的稅費負擔，主要是透過假借稅收名義和亂收費、亂攤派和亂罰款等三亂方式，若是收入不足則以做假帳或削減官員及教師工資加以補充。
由於鄉鎮政府財政收入過度依賴對鄉村社會的汲取，不僅造成鄉村社會資源的枯竭，還激活鄉村社會內部本身的矛盾與衝突，農民往往以上訪或越級、重複上訪方式，意圖迫使鄉村幹部妥協讓步，而農民甚至有遭遇「打擊報復」的可能。根據四川省南城鄉、步雲鄉及雲南省紅河州的鄉鎮長民主選舉改革實踐經驗顯示，這有效緩和農民與基層政府間的緊張關係，急遽減少農民上訪。
二、鄉鎮長選舉變革與財政困境、尋租行為規制
第三，政績升遷激勵惡化財政困境。鄉鎮幹部其權力授予係來自上級政府，基於創造政績以利升遷，往往盲目上項從事「政績工程」、「形象工程」，導致鄉級財政虧空、債臺高築與機關臃腫，鄉鎮財政困境及債務負擔導致其運轉相當困難，徒增農民負擔、惡化幹群關係，終危及社會穩定。鄉鎮作為最低一級政府擔負上級部門指派任務，這些任務附帶一套嚴格且具強制性的評價指標，甚至採行「一票否決」，若鄉鎮無法按時完成將會受到懲罰，包括鄉鎮長將被通報批評、罰款、調動及降級使用。目前中國地方政府普遍存在財政風險，地方政府債務風險超過金融風險，縣鄉債務風險非常嚴重。
第四，腐敗與尋租行為問題。鄉鎮幹部以權謀私的尋租行為及權錢交易的腐敗行為，已非常普遍及嚴重，若干鄉鎮幹部甚用動用「黑惡勢力」對農民任意非法暴力強制，此引起農民反對或集體維權抗爭。中國學者研究指出，已有若干地方已有出現地方政治「類蘇丹式政權」(sultanistic regime)傾向，地方權力者運用自身長期積累的裙帶人脈關係網及任人唯親(cronyism)，通過私人網絡如任用親戚、朋黨及黑社會式團伙，從事腐敗違法行為，若干鄉鎮陷入「黑社會化治理」，此將導致社會不穩定。
三、鄉鎮長選舉變革衝擊壓力型體制及公共物品供給問題
第五，改變傳統壓力型體制。鄉鎮領導選舉制度變革有助於將鄉鎮級領導幹部及基層政權，直接置於地方選民的監督之下，降低監督地方政權機構的成本；同時鄉鎮政府必需承載更多政績的政治責任壓力，其政績必需符合當地民意的需求，從而改變傳統「壓力型體制」向「民主合作型體制」發展，及減少鄉鎮政府行為的盲目性與短期性的政策措施。進而調整唯上不唯下的「目標責任制」或「一票否決制」，有效化解基層政府與農民間之利益衝突。
第六，公共物品與服務短缺問題。中國鄉鎮債務的增加，與鄉鎮企業破產倒閉、鄉鎮幹部超編、公共建設投資、義務教育支出及公共物品供給不斷爬升有關，復因全面免除稅費後惡化鄉鎮財政，致其債務增加，財政能力低下的鄉鎮政府無力提供公共物品及公共服務。同時，鄉鎮政府自利行為一再膨脹，公共權力存在係以創收而非提供公共物品與服務為目的，成為壓力型體制下從鄉村汲取財富的機器。
同時，在道路修建、學校排危、農網改造、水利建設、土地徵用等項目中，出現鄉鎮政府徵收過高費用、質量問題及環境問題所引發衝突。鄉鎮政府不僅未能提供優質服務，且肆意增加農民負擔，公共服務的間接成本往往高於直接成本，藉由鄉鎮長選舉改革以提高公共服務質量，滿足公民對政府要求與期望。這些現象顯示，中國地方政府對農村社會的控制能力、整合能力與對社會資源的動員能力，實有呈現滑落的趨勢現象。
基本上，中國鄉鎮長改革屬於「動員式民主」及「規劃式民主」，公眾參與的動力機制不足，地方官員為擺脫鄉村治理危機、財政困境、基礎設施建設及社會衝突，因而主動採取權宜之計。中國地方政府推動鄉鎮長選舉改革試點，並非單純只是為實現充分保障公民權利主體地位的目標，而是從消解鄉村衝突的功利目標出發。由於實行競爭性選舉是提高鄉鎮治理能力的必要措施，鄉鎮選舉成為推動分權的一種正式制度設計，其目標不僅要保持國家能力，也要加強地方自治能力。
註：一名北京男子騎車從敦促市民積極參加地方選舉的標語前路過。圖 / 美國之音資料照片
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