【柳金財專欄】自由民主選舉是一把「雙面刃」？探索中國鄉鎮長直選困境及政治改革之侷限性

柳金財

3 年 ago

編按：柳金財教授在〈動員式地方民主侷限性？中國鄉鎮長選舉改革與地方治理變遷〉一文介紹中國推動鄉鎮長選舉背後的功利因素，本文則解釋習近平擔憂自基層逐步推動民主化，將使自己失去絕對的執政權力。

推薦內容

一、習近平之強國夢欠缺政治改革及自由民主選舉設想

本世紀以來中國鄉鎮長選舉方式的改革，尤其是鄉鎮長直接選舉被視為中國政治民主化新的生長點及突破口。鄉鎮長選舉變革模式探索其動機，在於鞏固基層政府的治理基礎、增強基層政權合法性，稅收汲取及農村社會秩序穩定。鄉鎮長直選意味著由選民直接選舉產生，選民對於鄉鎮長擁有選舉權及罷免權，俾助鄉鎮長合法性依賴於地方選民的選票，產生地方政府合法性上移。這種藉由選舉產生合法性伴隨地方民主化往上的發展，從而使得地方政府合法性程度的提高，成為推動政治民主化發展的動力。

最近中國第五代國家領導人習近平在七一百年黨慶中，明白宣稱已建成小康社會及完成攻堅脫貧，並在第二個百年慶建國一百週年前，完成社會主義現代化強國及國家完全統一及中華民族偉大復興之「中國夢」。這些願景如強國、統一及振興民族幾乎皆未涉及政治民主領域，未論及民主化路徑及完成時間。這樣「中國夢」其實還欠缺民主化洗禮，一個缺乏民主而帶有強烈民族主義的統一強國，恐難消弭「中國威脅論」聲浪；唯有「民主中國」始符合西方「民主和平論」內涵，而「中國和平崛起論」方能被無恐懼接受。

中國第二代領導人、號稱改革開放工程總設計師的鄧小平，曾提出中國民主化進程設想，1987年4月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話中談到：「大陸在下個世紀，經過半個世紀以後可以實行普選。」，這個政治民主化時程表明在中國民主政治為一漸進發展歷程。而曾任全國人大委員長的元老彭真則倡議既然憲法中規定「一切權力屬於人民」，先推動村委會選舉建立農民民主訓練所，再推動地方民主鄉鎮選舉，最終向上延伸國家層次選舉與民主。

同時，彭真曾提出：「把一村的事情管好了，逐漸就會管好一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管好一個縣的事情，逐步鍛鍊，提高參政議政能力」。顯然從基層民主到地方民主，循序漸進到發展國家層次民主，這一民主政治發展邏輯曾經被中共黨國高層所設定。然而，第五代領導人習近平的治國理政思維，似乎欠缺中國民主化設想與願景。

二、中國鄉鎮長直選比其他地方層級直選相對具社會基礎，但阻力困難重重。

儘管中國基層選舉有助於提升農民參政議政能力，透過不斷政治知識學習過程，當農民政治參與能力增加時，自然而然往上發展直接選舉國家政權組織領導人的層級範圍。政治體制改革從基層往高層政治，這種「由下而上」模式其政治風險及成本較低、較為穩妥，從村鄉鎮縣逐級向上推行省及國家，成為中國政治體制改革的「路徑依賴」。觀察國民黨黨國體制威權統治之政治改革邏輯，也是從基層選舉開始，逐步放寬拉高選舉層級，開放有限地方選舉在短期內利於延續國民黨黨國威權統治。

毋庸置疑，中國有些鄉鎮長其選舉是直接在村委會選舉的基礎上發展起來，兩者在選舉程序上並無太大差異性，村委會選舉的民主效果激勵地方幹部對鄉鎮長直選的試點實施。1988年6月中國展開長達10年的村民委員會組織法試行階段，至1998年始成為正式法律文件，選舉過程中設計的推選權、選舉權、提名權、投票權、罷免權已逐漸完善，村民自治過程積累充分的成功經驗建立起「四大民主」（民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督），為鄉鎮長直選奠定實踐基礎。村民自治過程中所建立的農村基層選舉制度可適用於鄉鎮長直接選舉，並提供參考的制度基礎。

簡言之，鄉級民主為村民自治實踐的「邏輯延伸」，中國政治改革採用「非政黨式競爭選舉制度」時機已成熟，未來改革可上升至縣市長競爭性選舉。但是確實存在不少人反對鄉鎮長直接選舉產生，其理由包括公眾具封建等級觀念較深、民主意識尚未廣泛形成、人口眾多及現行選舉弊端層出不窮。根據調查指出，從全國來看認為現在就可以擴大直接選舉的仍屬少數，約佔30.8%，可見在大範圍內推行擴大直選的改革時機尚未成熟。約55.6%的人認為等中國公民素質提升及經濟發展後即可擴大直選。也有論點指出鄉鎮長直選應具備若干條件，包括必須來自黨國高層的支持、適當經濟發展程度、適度人口規模、農民較富裕、文化素質較高、民主意識較強及社會穩定的鄉鎮先行試行實施。

中國公民對各級領導直接選舉的認知態度不一，贊成對鄉鎮長、縣級領導人、地級領導人及省級領導人實施直選的比例分別為：30.6%、10.3%、5.5%、10%。從民意角度來說，鄉鎮長直選的時機比其他更高層地方領導人直選時機相對成熟。然而，這種要求直選的民意基礎並非十分壯大，如此微弱民意要求很難成為中國政治發展提供必要的社會基礎與社會動力。從中國黨國體系宣布「步雲模式」直選違反憲法可知，黨國高層並未支持地方首長直接選舉，而相關鄉鎮長選舉試點無論是改成「公推直選」、「公推公選」、「兩推一選」、「三輪兩票制」等模式，皆是在所謂「民主醞釀」黨介入下而推動，這樣基層民主或地方民主發展成為「黨國規制」下「動員民主」。

三、中國鄉鎮長直選恐削弱黨國社會權力基礎，及導致黨國垂直權威貫徹系統的「塊塊化」。

伴隨中國經濟發展及社會結構不斷分化，社會菁英呈現分化的趨勢，目前在村委會選舉中中共黨員的當選率達70%以上，而鄉鎮長中為中共黨員的比例高達98%以上。因此，黨國擔心一旦開放鄉鎮長開放直接競爭選舉，能否繼續保有較高當選比例實難以估算。事實上，非共產黨員當選鄉鎮領導職務的數量和比例是相當有限的，中共黨推薦的候選人完全有能力贏得絕大多數鄉鎮選舉。

即使有10%以上鄉鎮長為非共產黨員，這對整體政治格局與態勢影響仍相當有限，因為中國現有公務員制度將限制新直選出來鄉鎮長，不可任意解聘或雇用鄉鎮幹部；相關預算法律亦可限制其任意支配鄉鎮政府財政收入，現有鄉鎮財政大都需仰賴縣以上政府轉移支付。換言之，直選鄉鎮長其自由裁量權相當有限，尚不足以變革體制及衝擊中共黨國的領導。儘管目前有些鄉鎮長選舉制度變革中，雖可採行由全體選民投票選出初步候選人，但在最後正式候選人仍是由鄉鎮黨委向本級人大提出，可見黨在基層民主建設中的領導地位。就此論之，中國黨國體系依然僅僅控制鄉鎮長選舉制度變革，看不出具有較為明顯及大刀闊斧的政治改革步伐。

中國黨國組織體制內，鄉鎮級政府具有雙重角色，一方面必需依據「自上而下」的行政權威貫徹執行上級政府的命令；另一方面又必需對本區域的公共事務進行管理，謀求本地區的利益。如果鄉鎮長直選意謂者基層國家政權的領導人產生、任命與評價將更多取決當地選民的「公共選擇」，其權力的合法性基礎並非來自上級政府，如此鄉鎮政權的施政目標序列將會傾向於本地區的利益，重視轄區內公眾的意願與要求、政績評價，而非視黨國政策之推動最具優先性或更看重上級政府的政績評價。

就此而論，這勢必導致黨國中央政府垂直權威貫徹系統的「塊塊化」，切割黨國的政治整合與政策貫徹的一致性。如此，中國基層民主選舉將會使地方官員為爭取地方民眾選票，而不再對上級負責，通過選舉而上台的官員，其權力合法性基礎係源自當地選民委託而非政府任命。換言之，地方選舉如同一把雙面刃，固然可以發揮監督地方官員產生防腐效應；但同時會使黨國失去其社會基礎，導致黨國權力的空洞化與地方對中央的離心化。

四、中國抗拒自由民主選舉，其因在於前蘇聯及國民黨政治改革經驗，最終將可能失去政權。

事實上，若中國地方先進行直接選舉或民主選舉，則地方領導人先於中央領導人通過民主程序獲得合法性，地方領導菁英往往利用這種合法性來反對尚未進行民主選舉的中央政府，在前蘇聯等國的民主化過程實踐中即產生此種現象。據此，中國領導人擔心一旦開放全國性大規模選舉，可能導致共產黨像前蘇聯與東歐共黨國家一樣失去執政權。且從台灣政治發展的案例顯示，儘管國民黨政府推動民主改革在短期內增加其政權合法性基礎，沒有使其頓時失去政權。不過就長期而言，全國性的直接選舉勢將提供潛在的競爭對手，足以挑戰執政黨既有統治權的政治空間，造成政權和平轉移。

從前蘇聯共產黨及中國國民黨統治政治經驗顯示，這兩個政黨在沒有開放選舉前，其統治地位比較穩固，然選舉一旦開放自由民主選舉便導致其統治地位迅速滑落。尤其是國民黨領導人李登輝再開放直選的範圍與層級後，儘管固然短期內延續國民黨政權，但終究培育出具有挑戰實力的反對勢力，最終導致2000年台灣總統大選時國民黨最後失去政權。就此而論，習近平的強國夢欠缺政治改革及民主化進程，其最大心理阻礙恐怕是一旦開放自由民主選舉將使黨國逐漸失去權力基礎，甚至最終失去長期執政之權力。