一、地方政府擴張性徵地行為，源自「經營城市」與「土地財政依賴度」之關聯
自 2021年7月1日起，中國政府選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南以省（區、市）為單位展開土地出讓金徵管職責劃轉稅務部門試點。由於一些地方高地價推高房價，地方政府藉土地變相融資推高債務及屢屢爆發土地徵收拆遷補償不合理等問題，導致土地出讓收入制度頗受質疑。這些土地出讓金成為地方政府「經營城市」的財政支持，無論是用作建置基礎設施及交通建設，或者用於社會福利、公共衛生等，形成一種「土地財政依賴症」。依據中國財政部數據顯示，2020年國有土地使用權出讓收入8兆4142億元，年增15.9%；2021年預計將與2020年基本持平。
通常地方土地出讓收入占地方政府一般公共預算收入比重，可視為「土地財政依賴度」，比重越高依賴度越高。2019年土地依賴度位居前列的省份分別是浙江、安徽、江蘇、山東、江西、貴州、湖北等地，其「土地財政依賴度」在90%至120%。這些土地出讓收入用途主要分配結構：約52%用於徵地和拆遷補償，約23%用於土地整理支出，約11%用於城市建設支出，約1%用於農村基礎設施建設。儘管高達半數土地財政用於徵地和拆遷補償，然而可能發生補償金層層截留扣克問題，導致中國農民因土地徵收及房屋拆遷爆發集體抗爭行動。
根據2016年中國澎湃新聞搜索94份狀告省政府的案例中，一半以上涉及土地徵收、拆遷安置等問題。由於地方政府擁有所有權可以徵用、出讓土地，因房屋拆遷及土地徵收引發的維權抗爭事件，幾乎也是占群體性事件的一半以上，其他則包括環保及勞資等抗爭。換言之，大部分公眾認為地方政府在土地徵收或拆遷補償過程中，存在土地違法徵收問題。許多地方政府本身更是土地違法主體，不僅無法成為土地管理政策的積極推動者與執行者，反而越來越成為黨國政策推動或改革的「抵制者」或權力「截留者」。據中國官方曾公開報導幾乎80％土地徵收抗爭，實源自地方政府所造成。
中國地方政府以獲取「土地財政」作為從事「經營城市」策略，源自財政「分稅制」及官員「政治晉升錦標賽」雙重制度運作所產生結構性驅力。「分稅制」推動造成「中央財政喜氣洋洋、省級財政勉勉強強、縣級財政挖東牆補西牆、鄉鎮財政哭爹叫娘」，在財政汲取能力上形成「強中央、弱地方」格局，中央財政佔國家財政收入比例不斷提高，而地方財政卻一再弱化，導致地方政府必須藉由出讓土地「以地生財」，藉此「大興土木」建設諸多「形象工程」、「面子工程」及「政績工程」，以獲取「政治晉升錦標賽」優異成績。
至於「政治晉升錦標賽」則是源自中國地方競爭壓力，驅使地方官員重視職位升遷政績指標考核，包括經濟發展、社會穩定、民生建設、環境保護等指標領域，尤其聚焦「唯GDP論」，導致經濟發展指標往往超過社會穩定指標。由於代表社會穩定的「維穩」指標，只要不發生大規模土地維權抗爭或甚至爆發公眾死亡事件，即不會被嚴厲「課責」，這往往誘使地方政府「鋌而走險」盲目擴大土地徵收規模。
二、地方政府在徵地過程中的角色衝突：管理者V.S.經營者
改革開放以來，中國因採取地方分權導致「諸侯經濟」形成，弱化中央財政汲取能力及比例，因而1994年中央政府採取「分稅制」以提高中央財政收入，導致地方收入持續下降。各地方政府基於財政需求，普遍利用「經營城市」策略獲取「土地財政」收入；「土地財政」成為地方「預算外財政」主體。儘管「經營城市」有一定程度的積極意義，朝著分權化與市場化方向進行改革，調動地方政府的積極性與創新性，能夠有效籌集建設資金與加快城市建設步伐。
然而，「經營城市」策略下的土地出讓制度亦產生一些消極影響，包括造成投資過熱、園區氾濫、耕地減少、生態惡化、統計造假等問題。「經營城市」要求政府行為要以營利為核心，結果卻混淆政府行為與市場行為的邊界，加劇市場的不公平競爭，導致失地農民淪為最大的受害者。因此，當地方政府選擇以「土地財政」作為「經營城市」的策略目標時，土地出讓制度的弊端是顯而易見的。
這些過度依賴「土地財政」之弊端，包括首先，地方政府作為城市經營主體扮演著規劃與設計角色，但卻成立眾多政策性公司與民爭利；其次，模糊政府與企業、市場間之份際，此與轉變政府職能角色的政策及市場化趨勢相衝突；再者，政府主導城市經營勢必產生直接管理經濟問題，包括產權模糊、軟預算約束、行為短期化、權力設租與尋租、官員腐敗等，降低城市經營效率、損害社會公平及可持續性發展，幾乎全國80%的違法用地主要是源自地方政府強制徵收行為。
事實上，許多地方政府在土地出讓過程中扮演著雙重角色。既是扮演著「管理者」，也扮演著「經營者」角色，就管理者角色來說，1998年《土地管理法》第5條規定：「國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理與監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職權，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定」。此法律條文確認國務院土地管理部門和縣級以上地方政府的土地主管對土地實行分級管理。
然而，地方政府也扮演著土地出讓主體經營者角色。各市縣人民政府土地行政主管部門組織實施土地使用權的轉讓，作為土地經營主體依照平等、自願、有償的原則簽訂土地出讓合同。這主要根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第9-11條、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第7條。這顯示在市、縣人民政府土地行政主管部門編制國有土地使用權出讓計畫報經同級人民政府批准，市縣人民政府土地行政主管機關按年度計畫制定每塊地塊的出讓方案，由市縣及人民政府按國務院的規定對出讓方案進行審批，市縣級地方政府的土地管理部門具體實施出讓。
三、地方政府在徵地過程中角色衝突及其影響
許多中國地方政府在土地制度實踐與徵地過程中，存在著多重角色扮演的問題，包括同時扮演規則制定者？監管者？處罰者？裁定者？執行者？被管理者的角色錯位，地方政府多重角色扮演，無疑地此將混淆市場主體與公共管理者、運動員及裁判員間的角色扮演。前述官方報導80％違法事件為地方政府是「始作俑者」，實源自不合理土地徵收制度之設計。
與此同時，土地管理部門角色亦相當混淆與重疊不清，一是以行政主體身份出現作為國家的土地管理機關行使國家土地徵收之公權力；二是以民事主體的身份出現代表國家獲得被徵收的集體土地所有權；三是代表國家出讓或劃撥國有土地使用權；四是擔任各種土地產權的登記者，行使國家的登記權力。矛盾是，土地主管部門扮演著土地徵收公權力的行使者、土地所有權的承受者、國有土地使用權的出讓者及土地產權的登記者，其角色相當多元且相互衝突。
首先，地方政府以公共利益為名違法徵地。根據《土地管理法》規定農民集體所有的土地被徵收轉為國有土地出讓後有償使用費的30%上繳中央財政、70%留給地方政府，地方政府可以市場主體身份享有土地出讓後收益；而地方政府作為公共管理者基於「公共利益」需要可對農村行使徵地權，顯見地方政府在徵地過程中混淆了「市場主體」/「公共管理者」角色，地方政府往往傾向以公共管理者角色動用或甚至濫用徵地權以獲取土地增值收益。
若干地方政府違法佔用土地的典型手法，包括「未批先佔」、「以罰代批」等。類似方法為：將基本農田改成一般耕地、將一般耕地改成建設預留地、化整為零、少批多佔，試圖繞過土地審批「高壓線」。這些瞞騙手法皆只是針對上級政府和監管部門，並沒有針對失地農民的具體措施，此正顯示出在違法違規佔地過程中農民話語權的缺失。徵地協議往往由代行集體土地所有權的村委會代表村民簽訂，一些村幹部在談判過程中不僅無法真正代表全體村民利益，甚至收受賄賂，變成徵地方的代言人和執行者，倍受國際媒體關注著名案例如廣東省烏坎事件即是。
其次，地方政府運動員角色明顯於裁判員角色。地方政府基於政府間競爭及政績需要，在獲取GDP最大化過程中其角色已由經濟活動的「裁判員」轉化為「運動員」，且其「運動員」色彩更明顯於「裁判員」；政府職能越位阻礙市場機制之健全運作與功能發揮，最終甚至不利於提高地區競爭力。尤甚者，若干地方政府並不仔細核實外來企業的資質，而係「倒貼」偏袒企業，往往為企業投資設廠對農民實行強制徵地拆遷，但卻不及時支付拆遷補償費；而當農民阻撓施工時，地方政府則又採取強制措施壓制之。
有些地方政府往往與開發商串通一氣，在徵地補償問題上偏袒開發商做出裁決，並為其徵收與拆遷「保駕護航」出動警力強行執法，如此勢必引發被徵收人對其徵收行為的懷疑與抵制。換言之，地方政府在土地徵收程序中扮演著非常尷尬角色，一方面必須在用地單位與被徵地單位間扮演著仲裁者角色；另一方面是土地所有權的實際承受者和徵地補償協議的當事人，地方政府既是土地公權力的行使者也使利害關係人，違反正當程序原則。
再者，造成土地出讓金流失的「制度性漏洞」。中國土地徵用過程中，有些地方政府常常繞開政策限制、「化整為零」、越權批地的違法行為屢見不鮮，「左手違法、右手執法」將農民和社會公眾排斥在監督體系之外，尤其是濫用徵地權任意擴大徵地範圍使得一些盈利性質用地也徵為國有，而開發商的高回報率及遠高於徵地補償的土地出讓金更是損及農民權益。因此，這當中必然極易產生巨額土地出讓金收入長年掛賬無法收回、以土地出讓純收益代替土地出讓金，及違規將土地出讓金專戶上的大量資金向企業返還等弊端與問題，造成土地出讓金流失的「制度性漏洞」。
目前中國政府採取「國有土地有償使用專賬」的方式加以解決，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立「國有土地收益基金」，並規定地方政府不得作為當期收入安排使用；同時將土地出讓金全額納入地方財政預算，實行「收支兩條線」並接受地方人大的監督。而中央政府的政策是否能夠奏效，有賴地方政府的貫徹執行與支持。
最後，地方政府在土地收益上積極「尋租」。地方政府成為徵地糾紛中關鍵性角色，在於土地出讓金變成地方財政收入主要渠道，地方政府掠奪原所有者。一方面是土地的「買者」，採用各種手段「徵購」分散在農民手中土地；另一方面亦是「賣者」，開發商要取得土地使用權須從地方政府手中購買。
四、土地出讓金制度弊端及地方政府角色之框正
儘管土地出讓金制度提供地方政府財政收入，但產生諸多弊端：第一，各級地方政府在財政收入欠缺自主權的壓力下，土地出讓金可使地方政府將後50～70年的土地收益一次性收取，勢必導致地方政府採取利用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。第二，土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收並一次性預支未來若干年限的土地收益總和。隨著土地所有權的不斷出讓，土地財政將有朝一日而銳減。
第三，徵地與賣地之間的鉅額利益誘使地方政府在土地收益上積極「尋租」。由於農用地轉為非農用地必須經過國家徵用，導致地方政府極容易在徵用過程中利用行政權力控制與支配土地資源配置，這無異提供或滋長地方當權者濫用權力的機會。地方政府的雙重角色使其在土地徵用和出讓過程中存在巨大的利益空間，徵地費與出讓費間巨額差價誘發地方政府打著「公共利益」旗號利用土地生財。
基本上，中國土地管理相關部門其職能原是負責執行與監督、監察國家土地政策，但最後往往演變成直接經營土地；地方政府不僅出面徵收國家建設用地，更積極先徵收商業用地後再轉賣。在法律上，地方政府並非農地的所有者但卻控制其轉用權；同時由於控制城市規劃與投資審批權，利用土地財政經營城市建設提升自身政績以利升遷。
城市化建設導致政府這隻「看得見的手」，進行剝奪農民土地使用權及其收益的「圈地運動」，農用土地轉變成城市建設用地，土地性質由原來集體所有變成國有，這意味著農民失去土地集體所有權，國家與地方政府變成非農建設用地所有者。更確切地說，地方政府在此過程中成為真正的地主與土地級差收入的合法所有者，農民則被完全排除利益的分享。總體來論，地方政府財政收入對土地出讓收益的嚴重依賴，不僅逐漸累積財政風險，更因政府財政逐利傾向之增加，強烈刺激地方政府的徵地意願，導致政府在徵地體系中的公正裁判地位深受質疑。
五、2020年修訂《土地管理法》，明確徵收土地之「公共利益」內涵及提高土地補償費，然仍無法遏制擴張性土地徵收行為
2020年中國政府公布實施新《土地管理法》，為徵有效消弭地方政府土地收所引發的公眾維權抗爭事件。此法有兩項重大改變：一、涉及公共利益内涵以列舉式加以界定，使其邊界更加清晰化，避免行政機關或政府濫用用行政裁量權擴大解釋使用。二、改變傳統以土地徵收的原用途確定土地補償，不再以「年產值倍數法」確定土地補償費和安置補助費的做法。明確「公共利益」界定，可避免地方政府藉此盲目擴大徵地；而提高公眾補償費，則可保障失地農民的生活保障不致於下降甚多。
事實上，依據2020年新修訂《土地管理法》第45條規定，針對土地徵收的「公共利益」作出界定，改變既往概括式的模糊界定方式，採取正面列舉方式，包括因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶贫搬遷和保障性安居工程以及成片開發建設等六種情況需要徵地，逐項列舉符合「公共利益」的情形，始能依法實施徵收，避免不確定性法律概念導致擴大土地徵收的範圍。然而，依據第45條對「公共利益」界定，其定義又過於發散，不易聚焦。能以正面表列方式呈現，固然比採取概括式界定更為合適，然因過於龐雜分散，導致跨領域擴展而較無限縮，此又陷入概括式界定流於模糊的弊端。這就是中國地方政府擴張性土地徵收行為，難以遏制之制度性根源。
職是，新修正《土地管理法》是否能發揮政策效應普受關注。包括如何降低地方政府「土地財政依賴症」，改變傳統通過低價強制徵收農村土地，再將徵收之地高價出讓以獲取巨大利潤之徵收模式。同時，普遍民意開始關注如何減少土地徵收腐敗現象，改變地方政府強制徵收農村土地，解決在徵收、出讓開發過程易孳生權力尋租及腐敗現象。因此，如何有效降低土地徵收維權抗爭，提高農村、農民土地徵收補償費，及改善財富分配不均問題，有其必要性。這些土地徵收衍生問題之解決，皆有賴地方政府調整框正其在徵收過程矛盾衝突角色。
註：封面圖片取自視覺中國。
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